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Política externa e democracia

João Augusto de Castro Neves, 20/11/03

A negociação comercial constitui, atualmente, a vertente mais discutida da política externa brasileira. Desde a redemocratização e, em especial, a partir dos anos 90, a o processo de liberalização econômica pelo qual passou (e ainda passa) o Brasil afetou profundamente a agenda de desenvolvimento do país. Apesar de inicialmente tímido, o debate sobre os rumos da diplomacia comercial faz-se cada vez mais presente na vida política brasileira. Do insulamento da agência formuladora da política externa, o Ministério das Relações Exteriores (MRE), à crescente participação da sociedade civil organizada (nacional e internacional) no processo decisório, são esses alguns temas que permeiam as discussões sobre as relações internacionais do Brasil.

A preponderância do Poder Executivo é característica presente em grande parte da história republicana brasileira. A Constituição de 1988, que pressupunha um Poder Legislativo repleto de mecanismos de controle, em vez de introduzir o parlamentarismo, entrou em vigor num regime presidencialista, que acabou fornecendo ao Poder Executivo mecanismos próprios de governabilidade – como as Medidas Provisórias. Essa característica da política brasileira resulta em um certo desequilíbrio entre os dois poderes (favorável ao Executivo) que alcança a formulação de todas as políticas públicas, inclusive a política externa.   

O fato de o Brasil encontrar-se envolvido simultaneamente em negociações comerciais importantes, como as do Mercosul, Alca, OMC e União Européia, torna o insulamento do Poder Executivo em relação ao Congresso e à sociedade civil organizada questão da maior gravidade. É preciso reconhecer que, de fato, o MRE tem buscado maior contato com setores organizados da sociedade (empresários, sindicatos etc.) para melhor representar os interesses do país nas negociações. Esses contatos, no entanto, por não serem institucionalizados, isto é, por permanecerem informais, não garantem a efetiva participação de outros atores na formulação e na implementação da política externa comercial. Esta permanece como atribuição constitucional do Executivo, restando ao Legislativo apenas o poder de aprovar ou rejeitar os acordos ex post facto.

Os benefícios de uma politização da política externa – entendida como uma participação institucionalizada de outros atores no processo decisório – são maiores que os possíveis malefícios identificados pelos paladinos da autonomia do Executivo. Estes argumentam, basicamente, que a política externa deve seguir um ritmo próprio (mais lento), distante da influência dos interesses imediatistas (eleição) da política interna. O grau de complexidade das questões internacionais é outro motivo que legitimaria o afastamento dos parlamentares da formulação da política externa. Contra esses argumentos podem ser levantados dois pontos: 1) se a política externa é especial e, por isso, deve seguir num ritmo próprio, longe da (má) influência político-partidária, o mesmo poderia ser afirmado em relação as políticas públicas sociais de saúde e educação, por exemplo; 2) boa parte das políticas públicas tem elevado grau de complexidade, o que, de forma alguma, deve ser transformado em obstáculo para a participação dos parlamentares. Pode-se dizer que a participação dos parlamentares na implementação de políticas públicas não é necessariamente técnica, mas política (de representação e controle)

1

. A institucionalização da política externa seria benéfica porque aumentaria a credibilidade internacional e o poder de barganha do país.

O debate acerca da formulação e da implementação da política externa brasileira intensificou-se, basicamente, em decorrência da falta de consenso sobre os rumos das negociações comerciais. As recentes elaborações de propostas de Emenda à Constituição e de projetos de lei que dispõem sobre as atribuições dos Poderes Executivo e Legislativo no processo decisório de política externa são nítido exemplo da divergência de interesses existente não apenas no Estado, mas na sociedade civil organizada.

O fato de o questionamento em relação à excessiva autonomia do Poder Executivo nas negociações comerciais ter vindo à tona apenas no final dos anos 90 corrobora a hipótese de que enquanto a negociação for matéria de consenso entre as elites, o Executivo não enfrenta problemas ao monopolizar o processo decisório – como foi no caso da aproximação com a Argentina, nos anos 80, depois ampliada para o Mercosul, no início dos anos 90

2. As negociações da Alca, por sua vez, nunca foram matéria de consenso. Além da tramitação dos mencionados projetos – que ora questionavam a integração hemisférica (com os EUA), ora questionavam as atribuições dos dois poderes nas negociações –, a aprovação de um projeto de lei do senador Suplicy (PLS 189/2003)3

no ano de maior participação brasileira nas negociações da Alca (como co-presidente) é um nítido exemplo do estímulo a participar que a divergência de interesses provoca nos parlamentares.

Notas

1Essa participação pode ser definida como fire alarm, isto é, os parlamentares observam as repercursões das políticas públicas na opinião pública e, com isso, balizam sua atuação. A participação técnica seria a do tipo police patrol, ou seja, com alto grau de conhecimento técnico (o que alguns parlamentares têm).

2O artigo integracionista presente na Constituição brasileira é a explicitação desse consenso.

3Define os objetivos, métodos e modalidades da participação do governo brasileiro em negociações comerciais multilaterais, regionais ou bilaterais.

Versão resumida de artigo publicado no site RelNet (do Departamento de Relações Internacionai da UnB e Fundação Alexandre de Gusmão) e na revista Contexto Internacional (do Instituto de Relações Internacionais da PUC-RIO). www.relnet.com.br/pgn/cena.lasso

João Augusto de Castro Neves é cientista político (bacharelado pela UnB, mestrado pelo IUPERJ) e pesquisador na área de política externa.

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